Sentencia A. 442/22

Auto 442/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Asuntos no atribuidos por ley a otras jurisdicciones

 

En virtud de la competencia residual del artículo 15 del Código General del Proceso, corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer los asuntos en los que se genere una controversia contractual donde la parte demanda sea un particular, a quien, en el marco de un contrato de concesión, una entidad pública le cede el o los contratos objeto de litigio, siempre que ello no implique ejercer funciones estatales.

 

 

Referencia: Expediente CJU-620

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y el Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá

 

Magistrada Sustanciadora (e):

KARENA CASELLES HERNÁNDEZ

 

 

Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere la presente providencia.

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                 El 3 de junio de 2004, la sociedad Líneas Aéreas Suramericanas S.A. ‒ en adelante LAS, celebró con la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – en adelante Aerocivil, el contrato de arrendamiento BO-AR-0016-04 por un plazo de 8 años y 3 meses, sobre el hangar L-173, ubicado en la antigua zona de aviación general del aeropuerto El Dorado de Bogotá.

 

2.                 El 4 de febrero de 2007, LAS suscribió con la Aerocivil el contrato de arrendamiento BO-AR-0060-06 por un plazo de 1 año, sobre los lotes L-174 y L-175, ubicados en la zona antigua de aviación general del aeropuerto El Dorado, para destinarlos a hangar y oficina.

 

3.                 Mediante Resolución 3500 del 28 de agosto de 2006, la Aerocivil adjudicó a OPAIN S.A. el contrato de concesión No. 6000169 OK del 12 de septiembre de 2006, el cual tuvo por objeto la administración, operación, explotación comercial, mantenimiento, modernización y expansión del aeropuerto El Dorado y, a su vez, en dicho negocio jurídico, la Aerocivil cedió a OPAIN SA, su posición de arrendadora en los contratos de arrendamiento BO-AR-0016-04 y BO-AR-0060-06.

 

4.                 El 15 de enero de 2007, LAS fue notificada de la cesión realizada por la Aerocivil a OPAIN de su posición de arrendadora en los contratos BO-AR-0016-04 y BO-AR-0060-06, la cual surtiría efectos a partir del 20 de enero de 2007 (cláusula 20 contrato de concesión No. 6000169 OK del 12 de septiembre de 2006).

 

5.                 El 21 de febrero de 2017, OPAIN, de conformidad con la cláusula contractual respectiva, terminó anticipadamente la relación contractual a través del acta correspondiente.

 

6.                 El 7 de abril de 2017, LAS promovió medio de control de controversias contractuales en contra de la sociedad OPAIN S.A. y la Aerocivil, con ocasión las divergencias surgidas en el desarrollo de los contratos de arrendamiento AR-0016-04 y BO-AR-0060-06. La sociedad demandante alega que OPAIN ha incurrido en diferentes actos injustificados y arbitrarios que le generan serios perjuicios, entre ellos la terminación unilateral de los mencionados contratos de arrendamiento a causa de supuestas infracciones que, según su dicho, dependían de obligaciones y autorizaciones que debieron ser emitidas por OPAIN, sin que tal situación se concretara. Agregó que OPAIN en su calidad de concesionaria no tenía competencia para declarar unilateralmente la terminación de los contratos, toda vez que aquella labor correspondía únicamente a la Aerocivil.

 

LAS pretende con la demanda que se declare, entre otras cosas que: (i) los contratos en cuestión se encuentran vigentes y que no adolecen de ninguna circunstancia que los vicie; (ii) OPAIN carece de potestades legales y/o contractuales para interpretar unilateralmente los contratos y que su condición de concesionario para la operación del Aeropuerto El Dorado de Bogotá no le confiere las potestades y privilegios propios, exclusivos y excluyentes de la Aerocivil, los cuales no son transferibles, extensivos, ni habilitantes para OPAIN por vía de la cesión de dichos contratos; (iii) OPAIN ha incumplido con su obligación esencial como arrendador, consistente en garantizar el goce pacífico y libre de toda turbación de las áreas dadas en arrendamiento; (iv) OPAIN carece de fundamento para poner fin a los contratos y, por consiguiente, los mismos deben seguir ejecutándose bajo las mismas condiciones; y (v) se reconozca y ordene a OPAIN el pago de los perjuicios ocasionados y de las costas de proceso.

 

7.                 La demanda correspondió, previo reparto, a la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual, por auto del 22 de mayo de 2017 inadmitió la demanda para que la demandante acreditara el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial y aclarara individualmente cuáles eran los supuestos de hecho y de derecho que imputaba a la Aeronáutica Civil.

 

8.                 En el escrito de subsanación, LAS refirió que era innegable la trascendencia para el proceso la vinculación de la Aerocivil dado que los contratos que se debaten fueron suscritos por esa entidad. Además, en su entender, OPAIN no contaba con potestades legales y/o contractuales para interpretar o terminar unilateralmente los contratos, por estar destinados a la prestación de un servicio que afecta intereses públicos, como son los espacios de las terminales aéreas.

 

9.                 Por auto del 10 de julio de 2017, la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado al extremo pasivo, así como la notificación al Ministerio Público.

 

10.            Por memorial del 26 de julio de 2017, OPAIN formuló recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto admisorio, argumentando que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca carecía de competencia para conocer del caso “en razón a que si bien la controversia es de carácter contractual, ninguna de las partes actuales de los contratos de arrendamiento (…) es entidad pública o particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Adujo que si bien los contratos fueron inicialmente celebrados por la Aerocivil, ya no formaba parte de aquellos, en virtud de la concesión realizada a OPAIN, en la que, a su vez, se cedieron los contratos de arrendamiento y, como consecuencia, esta última adquirió todos los derechos y obligaciones contenidos en los referidos negocios jurídicos. Agregó que según la jurisprudencia del Consejo de Estado “el régimen que actualmente rige para esos contratos de arrendamiento, en primer lugar lo pactado en el contrato y en lo no pactado las normas civiles y comerciales pertinentes, sin perjuicio de considerar que algunos derechos, entre ellos el de la renovación o la prórroga, están limitados por razón de los bienes y servicios de carácter público involucrados.” Por lo tanto, adujo que la competencia para conocer la controversia recaía en el juez civil ordinario.

 

11.            El 17 de agosto de 2018, LAS descorrió el traslado de los recursos interpuestos por OPAIN contra el auto admisorio, oponiéndose a los argumentos del recurrente.

 

En la misma fecha, al descorrer el respectivo traslado, la Aeronáutica Civil expresó que coadyuvaba los recursos interpuestos por OPAIN, pues también en su criterio el asunto correspondía a la jurisdicción civil, toda vez que aquellos contratos objeto de litigio, que inicialmente eran estatales, habían mutado su naturaleza a la de un contrato privado, en razón a que ahora las partes son personas jurídicas sometidas al régimen de derecho privado.

 

12.            El 19 de septiembre de 2017 OPAIN informó a la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que el Juzgado 11 Civil del Circuito de Bogotá, mediante auto del 28 de agosto de 2017, admitió una demanda de restitución de bienes entregados a título de tenencia instaurada por esa sociedad –OPAIN– en contra de LAS.

13.            A su turno, por memorial del 27 de septiembre de 2017, LAS dio a conocer al Tribunal que había formulado recurso de reposición contra el auto admisorio dictado por el Juzgado 11 Civil del Circuito de Bogotá al interior del proceso civil de restitución de inmueble.

 

14.            Por auto del 21 de marzo de 2018, la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió no reponer la providencia admisoria. Consideró que la Aeronáutica Civil debía ser convocada al proceso por ser la propietaria de los bienes objeto de la controversia y por haber sido dicha entidad con quien inicialmente se suscribieron los contratos de arrendamiento. En ese sentido, señaló que por estar involucrado un ente de naturaleza pública, el asunto sí debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del fuero de atracción. Asimismo, resolvió no conceder el recurso subsidiario de apelación por encontrarlo improcedente.

 

15.            Contestada la demanda por la Aeronáutica Civil y por OPAIN, se propusieron excepciones previas y de mérito –entre otros argumentos, ambas insistieron en la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo–, de las cuales se corrió traslado a la demandante. OPAIN también informó que el Juzgado 11 Civil del Circuito de Bogotá, mediante auto del 7 de mayo de 2018, había declarado imprósperas las excepciones de falta de jurisdicción, falta de competencia y pleito pendiente propuestas por LAS al interior del proceso civil de restitución.

 

LAS, a su turno, se opuso a todas las excepciones planteadas en el marco de la acción contractual.

 

16.            Mediante auto del 29 de octubre de 2018, la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fijó fecha para la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del C.P.A.C.A.

 

En el marco de dicha diligencia, que tuvo lugar el 21 de noviembre de 2018, agotada la etapa de saneamiento del proceso, se declararon no probadas las excepciones propuestas de falta de jurisdicción y falta de legitimación en la causa por pasiva.

 

Respecto de la falta de jurisdicción, el Tribunal estimó que los contratos eran estatales por haberse celebrado en un inicio con entidad pública y que, en esa medida, el asunto era del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; que la cesión de los contratos que implicó la modificación de uno de los contratantes se dio por virtud de contrato de concesión y que los efectos de tal cesión no podían interpretarse al margen del derecho público; y, que la vinculación de la Aerocivil, en tanto entidad pública, conllevaba que el conocimiento del proceso correspondiera al juez administrativo por fuero de atracción.

 

En cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Aerocivil, la autoridad judicial adujo que sí se encontraba legitimada en razón a que en los hechos de la demanda se hacían imputaciones fácticas en su contra que se relacionaban con las pretensiones formuladas.

 

Inconforme, el apoderado de OPAIN formuló recurso de apelación contra las determinaciones de declarar no probadas las excepciones de falta de jurisdicción y falta de legitimación pasiva de la Aerocivil; alzada que fue concedida ante la Sección Tercera del Consejo de Estado en el efecto suspensivo.

 

17.            Remitidas las diligencias al superior, el 4 de febrero de 2019 el recurso fue repartido a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

 

Esta autoridad, por auto del 22 de julio de 2019, revocó las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, declaró la falta de legitimación por pasiva de la Aerocivil y la falta de jurisdicción para tramitar el asunto, por lo cual, tras advertir que lo actuado hasta entonces preservaba validez conforme al artículo 138 del C.G.P., dispuso remitir el expediente a los juzgado civiles del circuito de Bogotá. Agregó que, en caso que no se aceptara la remisión por competencia efectuada, proponía conflicto negativo de jurisdicción.

 

En sustento de lo anterior, manifestó que el contrato de concesión celebrado entre la Aerocivil y OPAIN tenía por objeto “la Administración, Modernización y Expansión, Operación, Explotación Comercial y Mantenimiento del Área Concesionada del Aeropuerto El Dorado de la ciudad de Bogotá D.C., bajo el control y vigilancia de Aerocivil”, lo que guarda relación con la labor de arrendamiento de locales y espacios disponibles para el uso de particulares.

 

Sin embargo –resaltó–, de esa concesión quedó excluido expresamente lo inherente a la seguridad aeronáutica, la utilización del espacio aéreo, el control de la actividad, entre otras relacionadas concretamente con la actividad aeronáutica, las cuales se reservó para sí la Aerocivil y “que podrían ser catalogadas como propias del Estado, toda vez que la simple administración y/o arrendamiento de los espacios existentes en el aeropuerto no constituyen per se el ejercicio de funciones propias de una autoridad aeroportuaria, ni mucho menos implican la necesaria participación de una entidad pública para su realización.”

 

Por lo tanto, concluyó que, dado que la actividad desempeñada por OPAIN en los contratos de arrendamiento no era propia de una autoridad pública, la controversia escapaba de la órbita de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en cambio, debía ser conocida por la jurisdicción ordinaria, dada su competencia residual, al tratarse de un conflicto entre particulares ajenos a actividades o funciones propias del Estado.

 

18.            Sometida nuevamente a reparto, el 13 de septiembre de 2019 la demanda fue asignada al Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá.

 

Este, mediante auto del 18 de diciembre de 2019, resolvió no avocar el conocimiento del proceso, planteó conflicto negativo de competencia y dispuso remitir las diligencias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

Expresó que, pese a la decisión de declarar la falta de jurisdicción adoptada por el Consejo de Estado, lo cierto era que la demanda había sido instaurada en contra de la Aerocivil y que, por ende, de acuerdo con el artículo 104 del C.P.A.C.A., el asunto era competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “sin que la exclusión de dicho ente de la contienda base de la acción, alterare su conocimiento, ello según lo preceptúa el art. 27 del C. G. del P.”

 

Añadió el juzgado que la parte actora expuso que demandaba a la Aerocivil en razón a que con ella se celebraron inicialmente los contratos objeto del proceso, y que pese a la cesión de los mismos en virtud del contrato estatal de concesión su naturaleza no había tornado, “ostentándose por la Aeronáutica, el control y vigilancia de la mentada concesión, persiguiéndose con el libelo introductorio, establecer en cuál de los entes allí demandados (a saber OPAIN y AEROCIVIL) se encontraba la potestad de terminar los aludidos negocios jurídicos, siendo por ende, como en su momento lo entendió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer del asunto de la referencia en razón a la naturaleza de los mismos”.

 

19.            De acuerdo con lo previsto en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, que adicionó el artículo 241 de la Constitución, el 2 de febrero de 2021 la Secretaría de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial hizo envío del expediente del conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional.

 

20.            Por informe del 9 de junio de 2021, y en cumplimiento del reparto efectuado el 25 de mayo del mismo año, la Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente CJU-620 al despacho sustanciador.

 

II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

1.                 De conformidad con lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

2.                 Los conflictos de competencia o de jurisdicción, tal como lo ha sostenido este Tribunal, son controversias procesales que tienen lugar en aquellos eventos en que distintas autoridades jurisdiccionales se enfrentan respecto de cuál de ellas es la llamada a resolver un determinado asunto.

 

3.                 Así, estas colisiones entre jueces se suscitan ya sea porque ambas autoridades reclaman para sí el conocimiento de una misma causa -ante lo cual se estaría frente a un conflicto positivo de competencia-, o bien, porque ambas la repelen y rehúsan asumirla aduciendo que carecen de competencia -caso en el cual será un conflicto negativo de competencia-.

 

4.                 Acorde con esa orientación, la Corte ha explicado que se configura un conflicto de jurisdicciones, cuando se dan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo^[1]. Al respecto, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo que se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial^[2]; y el presupuesto normativo, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

 

5.                 Aplicando las referidas reglas al caso que ahora ocupa la atención de la Sala, se advierte que, en efecto, en el expediente CJU-620 se constata un conflicto entre jurisdicciones, comoquiera que los presupuestos exigidos se encuentran debidamente reunidos. Veamos:

 

i) la colisión dentro del sub júdice se suscita entre la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y el Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá, esto es, entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y una de la jurisdicción ordinaria, con lo que se atiende el presupuesto subjetivo;

 

ii) la disputa entre las autoridades jurisdiccionales a que se alude recae sobre un proceso judicial en curso, originado en la demanda incoada el 7 de abril de 2017 por parte de la sociedad Líneas Aéreas Suramericanas S.A. ‒LAS‒ contra la sociedad OPAIN S.A. y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil ‒Aerocivil‒ para que se defina el conflicto surgido en desarrollo de los contratos de arrendamiento celebrados, lo que demuestra que se cumple con el presupuesto objetivo; y, finalmente,

 

iii) una y otra autoridad manifestaron explícitamente que consideran que no les corresponde conocer y decidir la demanda de que se trata, invocando cada una de ellas, como sustento de su postura, razones de índole constitucional y legal en relación con la naturaleza de los contratos que subyacen al litigio y la calidad de los sujetos que deberán comparecer en el extremo pasivo, acreditándose de esa forma, también, el presupuesto normativo.

 

Asunto a decidir

 

6.                 Cumplidos como están los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, corresponde a la Corte determinar si es en la jurisdicción de lo contencioso administrativo o, por el contrario, en la jurisdicción ordinaria, en la que recae la competencia para resolver en torno a la demanda instaurada el 7 de abril de 2017 por la sociedad Líneas Aéreas Suramericanas S.A. ‒LAS‒, para que se resuelva en torno a los presuntos actos de perturbación y perjuicios ocasionados en la ejecución de los contratos de arrendamiento celebrados inicialmente con la Aerocivil y que fueron luego cedidos a la sociedad OPAIN por virtud de contrato de concesión.

 

7.                 Para resolver este interrogante, la Sala Plena analizará, de manera sucinta (i) el marco legal de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de controversias contractuales; (ii) Fundamento y características del contrato estatal de concesión; y, (iii) la concesión de infraestructura aeroportuaria -el caso del Aeropuerto El Dorado de Bogotá; para, enseguida, (iv) ocuparse de la resolución del conflicto de jurisdicciones planteado en el caso concreto.

 

El marco legal de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de controversias contractuales

 

8.                 En el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, C.P.A.C.A.- el Legislador prescribió cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tal sentido, como cláusula general, determinó que son del resorte de esta jurisdicción aquellas controversias originadas en actuaciones sujetas al derecho administrativo en que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. A su vez, se enunciaron allí una serie de procesos que, por su naturaleza, deben ser instruidos y decididos por los jueces administrativos.

 

9.                 En este contexto, el numeral 2 del citado artículo 104 dispone que son del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los conflictos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.” Por entidad pública, al tenor de lo previsto en el parágrafo de la misma norma, se entiende todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

 

10.            El órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha señalado que la acción de controversias contractuales “permite que se declare la existencia o nulidad de un contrato y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales y que se ordene su revisión. Igualmente, la Sección Tercera del Consejo de Estado , ha indicado que esta es la acción pertinente para reclamar el incumplimiento de un contrato, y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas”^[3]. Asimismo, ha precisado que “[l]a legitimidad para ejercer este tipo de acción radica en primer lugar en las partes contratantes. En segundo lugar, en el Ministerio Público y los terceros con interés en el contrato”^[4].

 

11.            Se tiene, entonces, que para la activación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materias en las que se reclama que se reconozca o se despoje de validez un determinado negocio jurídico –independientemente del régimen aplicable al mismo–, que se declare su incumplimiento por uno de los contratantes y que se decrete el pago de perjuicios, entre otros, confluyen un criterio subjetivo u orgánico y uno material, comoquiera que, por un lado, (i) la norma exige identificar si en el contrato funge como parte una entidad de derecho público –en los términos previstos en la propia disposición–, y por otro, (ii) si al tratarse de una controversia en la que se hallan involucrados sujetos de derecho privado, lo que se ventila en el litigio corresponde al cumplimiento de alguna función estatal por parte de un particular.

 

Fundamento y características del contrato estatal de concesión

 

12.            La Ley 80 de 1991 –“Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”– contempla en su artículo 32 numeral 4 el contrato de concesión como aquel que “celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden”.

 

13.            A partir de dicho precepto, esta Corporación ha caracterizado la figura del contrato estatal de concesión, con fundamento en sus rasgos principales, en los siguientes términos: «(i) implica una convención entre un ente estatal, concedente, y otra persona, el concesionario; (ii) la entidad estatal otorga a un particular la operación, explotación, gestión, total o parcial de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial de una obra pública; (iii) puede acudirse a ella también para la explotación de bienes del Estado o para el desarrollo de actividades necesarias para la prestación de un servicio; (iv) la entidad pública mantiene durante la ejecución del contrato la inspección, vigilancia y control de la labor a ejecutar por parte del concesionario; (v) el concesionario debe asumir, así sea parcialmente, los riesgos del éxito o fracaso de su gestión, y por ello obra por su cuenta y riesgo; (vi) el particular recibe una contraprestación que consistirá, entre otras modalidades, en derechos, tarifas, tasas, valorización, participación en la explotación del bien; (vii) deben pactarse las cláusulas excepcionales al derecho común, como son los de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad; (viii) el concesionario asume la condición de colaborador de la administración en el cumplimiento de los fines estatales, para la continua y eficiente prestación de los servicios públicos o la debida ejecución de las obras públicas.»^[5]

 

La concesión de infraestructura aeroportuaria: el caso del Aeropuerto El Dorado de Bogotá

 

14.            La Ley 105 de 1993 –“Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”– prescribe en su artículo 12 numeral 5 que la infraestructura aeroportuaria forma parte de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación.

 

15.            El artículo 47 de la misma normatividad determina que las funciones relativas al transporte aéreo serán ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil–, al paso que el artículo 48 ibídem confiere a la mencionada entidad la facultad de “entregar a cualquier título los aeropuertos de su propiedad a entidades departamentales, municipales o asociaciones de las anteriores, para que éstas los administren en forma directa o indirecta. De igual forma podrá celebrar contratos de administración, concesión o similares sobre los aeropuertos de propiedad del Fondo Aeronáutico Nacional, con entidades especializadas o con asociaciones regionales, en las cuales la participación estatal no podrá ser superior al cincuenta por ciento (50%) […].” En todo caso, el parágrafo 3 del referido artículo 48 precisa que la Aerocivil “conservará el control del tráfico aéreo y la responsabilidad por el correcto funcionamiento de las ayudas aéreas. Así mismo ejercerá una adecuada supervisión sobre la seguridad aérea y el control técnico”.

 

16.            De conformidad con lo anterior, y con arreglo a las reglas consagradas en la Ley 80 de 1993, tras un proceso de selección mediante licitación pública, la Aerocivil y la Sociedad Concesionaria Operadora Aeroportuaria Internacional OPAIN S.A. celebraron contrato de concesión No. 6000169 OK del 12 de septiembre de 2006 para que esta última realice por su cuenta y riesgo la Administración, Modernización y Expansión, Operación, Explotación Comercial y Mantenimiento del Aeropuerto El Dorado de la ciudad de Bogotá, bajo el control y vigilancia de la entidad contratante^[6].

 

17.            Cabe anotar que, en atención a la regulación antes transcrita, al fijarse el objeto del mencionado contrato de concesión entre la Aerocivil y OPAIN se dispuso expresamente que “[l]a Concesión no incluye todos aquellos bienes necesarios para la prestación del servicio de control de tráfico aéreo en ruta ni la responsabilidad por el correcto funcionamiento de las radioayudas aéreas, incluidas las radioayudas de aproximación y las comunicaciones en el Aeropuerto, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 48 de la Ley 105 de 1993. Aerocivil se reserva el manejo y la responsabilidad por las funciones de control y vigilancia del tráfico aéreo en ruta. // La Concesión tampoco incluye la responsabilidad que se derive por la Seguridad Aérea en el Aeropuerto, pues ésta estará a cargo de Aerocivil”^[7].

 

18.            En cuanto al área concesionada en favor de OPAIN en virtud del contrato, en el mismo se definió: “la totalidad del Aeropuerto El Dorado, con la única excepción del Área no Concesionada. Dentro del Área Concesionada se incluyen, entre otros, las Terminales de Pasajeros, el Área de Carga Nacional, el Área de Carta Internacional, el Área de Aviación General, la Torre Administrativa de Aerocivil, el Almacén de Aerocivil, el Centro de Bienestar y Servicios, el Edificio de la Secretaría de Sistemas Operacionales de Aerocivil, y la Torre de Control, los cuales le son entregadas al Concesionario para su Administración, Operación, Mantenimiento, Modernización y Expansión y Explotación Comercial en los términos previstos en el presente Contrato de Concesión.”^[8]

 

19.            Por otra parte, como área no concesionada y respecto de la cual OPAIN no tendría ningún derecho ni obligación, se hizo referencia, con expresa alusión a su exclusividad, a los siguientes: “a) Zona que, al momento de la suscripción del presente Contrato, se encuentra bajo actividades de mantenimiento por parte del Consorcio para el Desarrollo del Aeropuerto El Dorado CODAD […]. // b) Zona correspondiente al Comando Aéreo de Transporte Militar “CATAM” […]. // c) El Centro Nacional Aeronáutico –CNA […]. // d) El Centro de Estudios Aeronáuticos […]. // e) El Área de Policía Nacional al Oeste de CATAM […]. // f) Zonas entregadas en comodato al Ministerio de Defensa Nacional […]. // g) El Hangar de Aerocivil […]. // Todas las áreas que pertenezcan al Aeropuerto El Dorado y no correspondan a las previstas en los literales anteriores, hacen parte del Área Concesionada y, por lo tanto, estarán a cargo del Concesionario en los términos del presente Contrato. Es obligación del Concesionario identificar plenamente esas áreas y asumir su Administración, Operación, Mantenimiento, Modernización y Expansión y Explotación Comercial, según corresponda.”^[9]

 

20.            A propósito del asunto que ocupa a la Sala Plena, es menester resaltar que en dicho contrato de concesión se pactó, entre otras estipulaciones, la cesión de contratos, puntualmente, la cesión de la posición contractual de la Aerocivil a favor de OPAIN^[10] “en los mismos términos y condiciones suscritos entre las partes originales”, de tal manera que la sociedad concesionaria “asumirá la totalidad de los derechos y obligaciones emanadas de los Contratos Cedidos a favor de Aerocivil, en tanto dichos derechos y obligaciones no estuviesen directamente asociados al carácter de Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, como es el caso de las cláusulas excepcionales al derecho común, cláusulas que dejarán de ser aplicables.” A su vez, se estableció allí que “[p]or la suscripción del Acta de Entrega, el Concesionario se obliga a dar cumplimiento a los Contratos cedidos de acuerdo con sus términos y condiciones y con la ley”.

 

21.            En consecuencia, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer y decidir de controversias originadas en contratos si en el negocio jurídico en cuestión funge como parte (i) una entidad de derecho público, o (ii) un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Si no se reúnen tales condiciones, se activará forzosamente la competencia residual de la jurisdicción ordinaria.

 

Caso concreto

 

22.            Como se verificó en el acápite respectivo, en esta oportunidad se encuentran debidamente acreditados los presupuestos de un conflicto de jurisdicciones, por lo que le corresponde a la Corte establecer si es el juez administrativo, o el juez civil, el llamado a asumir el conocimiento del asunto de que se trata.

 

23.            A partir de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena observa que en el caso sometido a estudio la competencia para conocer y decidir la demanda, recae en la jurisdicción ordinaria.

 

24.            A dicha conclusión se arriba al encontrar que no se encuentran reunidos los criterios subjetivo y material que determinan la competencia del juez administrativo en este tipo de asuntos, lo que apareja la activación de la competencia residual de la jurisdicción ordinaria de conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso^[11].

 

25.            Así pues, en primer lugar, respecto del criterio subjetivo u orgánico, se advierte que el negocio jurídico en torno al que gravita la controversia no involucra en ninguno de sus extremos a una entidad pública. En efecto, aunque en el acuerdo de voluntades primigenio concurrió la Aerocivil^[12], que es una Unidad Administrativa Especial^[13], en calidad de arrendadora de unos lotes ubicados en el Aeropuerto El Dorado a favor de la sociedad LAS como arrendataria, lo cierto es que más tarde, en virtud del contrato de concesión No. 6000169 OK del 12 de septiembre de 2006, la entidad cedió a OPAIN, entre otros, la administración y explotación comercial de las áreas del aeropuerto, así como la posición que ostentaba en los contratos previamente suscritos, comprendidos allí los que dan origen a la demanda.

 

26.            De modo, entonces, que el conflicto surgido en desarrollo de los contratos de arrendamiento en cuestión resulta ajeno a la Aerocivil, toda vez que, aunque efectivamente es la titular de los bienes objeto de controversia, en el presente es la sociedad concesionaria OPAIN quien funge como arrendadora y quien ejerce los derechos y obligaciones que se desprenden de dichos negocios jurídicos, sin que pueda obviarse que, conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de controversias relativas a “contratos en los que sea parte una entidad pública” y, se insiste, en este caso no hay tal, en la medida en que la Aerocivil dejó de ser parte de la relación jurídica sustancial amparada por aquellos contratos.

 

27.            Ahora bien, como se anotó en precedencia, el Legislador optó por que no fuera solamente el criterio subjetivo u orgánico el determinante para definir la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos contractuales. Así, al evidenciarse la ausencia de entidades públicas entre los contratantes, es preciso verificar el criterio material, esto es, si aun cuando se trata de un negocio entre personas de derecho privado al menos una está desempeñando “funciones propias del Estado”.

 

28.            En este caso, la Sala encuentra que tampoco se cumple este criterio, puesto que OPAIN no es un particular que, en lo que a este caso atañe, esté asumiendo una función estatal. Según se pudo constatar, en virtud del contrato de concesión celebrado la Aerocivil, de acuerdo con la potestad que le reconoce el artículo 48 de la Ley 105 de 1993^[14], esta entidad trasladó a la sociedad concesionaria todo lo que tiene que ver con la administración, modernización y expansión, operación, explotación comercial y mantenimiento del Aeropuerto El Dorado, y donde específicamente se pactó la cesión de la posición contractual en los contratos de arrendamiento suscritos con LAS respecto de unos lotes comprendidos dentro del área concesionada, que específicamente la sociedad Líneas Aéreas Suramericanas destinó a hangar y oficina.

 

29.            En este contexto, la Sala Plena entiende que la cesión excluye aspectos misionales que el ordenamiento jurídico le ha encomendado a la Unidad Administrativa Especial (parágrafo 3 del artículo 48 Ley 105 de 1993^[15]), y que son los que genuinamente constituyen función estatal. La Sala reitera que el contrato de concesión entre la Aerocivil y OPAIN, específicamente consigna la siguiente salvedad: “[l]a Concesión no incluye todos aquellos bienes necesarios para la prestación del servicio de control de tráfico aéreo en ruta ni la responsabilidad por el correcto funcionamiento de las radioayudas aéreas, incluidas las radioayudas de aproximación y las comunicaciones en el Aeropuerto, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 48 de la Ley 105 de 1993. Aerocivil se reserva el manejo y la responsabilidad por las funciones de control y vigilancia del tráfico aéreo en ruta. // La Concesión tampoco incluye la responsabilidad que se derive por la Seguridad Aérea en el Aeropuerto, pues ésta estará a cargo de Aerocivil.”^[16]

 

30.            Bajo esta lógica, al menos la cesión efectuada respecto de los contratos de arrendamiento BO-AR-0016-04 y BO-AR-0060-06, de ninguna manera constituye una función estatal que la Aerocivil hubiere hecho sobre OPAIN, con lo cual tampoco se cumple el criterio material.

 

31.            Por lo expuesto, la Corte encuentra que le asiste razón a la Sección Tercera del Consejo de Estado cuando, al plantear el conflicto negativo de competencia, afirma que “fueron las funciones o actividades que se reservó la Aerocivil las que podrían ser catalogadas como propias del Estado, toda vez que la simple administración y/o arrendamiento de los espacios existentes en el aeropuerto no constituyen per se el ejercicio de funciones propias de una autoridad aeroportuaria, ni mucho menos implican la necesaria participación de una entidad pública para su realización.”

 

32.            Así las cosas, es forzoso concluir que en el sub júdice se está ante la cláusula de competencia residual contemplada en el artículo 15 del Código General del Proceso, que asigna el conocimiento de la controversia a la jurisdicción ordinaria.

 

33.            En consecuencia, esta Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones planteado entre la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y el Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá asignando a este último la competencia para conocer del asunto, y dispondrá la remisión del respectivo expediente a la referida autoridad, la cual también deberá proceder a comunicar esta decisión al otro despacho judicial y a las partes e intervinientes en el proceso.

 

34.            Regla de decisión. En virtud de la competencia residual del artículo 15 del Código General del Proceso, corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer los asuntos en los que se genere una controversia contractual donde la parte demanda sea un particular, a quien, en el marco de un contrato de concesión, una entidad pública le cede el o los contratos objeto de litigio, siempre que ello no implique ejercer funciones estatales.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y el Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer y decidir la demanda interpuesta por la sociedad Líneas Aéreas Suramericanas S.A. ‒LAS‒.

 

Segundo.- Por Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-620 al Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia, y para que proceda a comunicar la presente decisión a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, así como a las partes e intervinientes en el proceso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

KARENA CASELLES HERNÁNDEZ

Magistrada (E)

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

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